DIRECCIÓN ESTRATÉGICA POR PROYECTOS ("STRATEGIC ISSUES MANAGEMENT")

RECORDATORIO

Acabamos de subir una serie de tres textos que pretenden servir de bases metódicas para que los gobiernos/partidos elaboren una lógica política que oriente sus procesos políticos y los sistemas que los apoyan. Esta lógica, procesos y sistemas políticos deberían servir para mejorar las prestaciones de los actores políticos, liberándose del actual predominio de las lógicas burocráticas, administrativas y técnicas.

Conviene recordar que el origen de esta serie de textos se encuentra en el titulado ESTRATEGIA POLITICA Y MILITANTES,LA COALICIÓN PARTIDO/GRUPO INSTITUCIONAL, donde se llamaba la atención acerca de que la lógica burocrática autoritaria de arriba debajo, dificulta de modo importante el empoderamiento de militantes y votantes, y hasta en muchos casos de los propios cargos públicos.

Ahora, en las próximas entradas se proponen un conjunto de prácticas, bajo el rótulo general de DIRECCION ESTRATEGICA POR PROYECTOS, que se van a concretar en una metodología y unos ejemplos de los GRUPOS DE PROYECTO ESTRATEGICO. Esta metodología ha sido experimentada con buenos resultados, tanto, por una parte, en una buena gobernanza de las instituciones y una dirección política partidaria con resultados sostenibles; como, por otra, la elaboración/comunicación de una política de abajo arriba y en ella el empoderamiento de militantes y votantes.   

En organizaciones desarrolladas que, en su momento experimentaron con la metodología de la planificación estratégica, son frecuentes las críticas a su limitación como instrumento de la dirección estratégica. En el mundo público, las críticas llaman la atención sobre el desajuste que se produce entre la lógica formal que preside la metodología de la planificación estratégica y la realidad de la vida política e institucional. Autores que han estudiado la realidad de la elaboración de estrategias en grandes organizaciones proponen otros modelos de planificación, como el de la lógica incremental, que se consideran mucho más próximos al funcionamiento político que los basados en la lógica formal.

Es interesante llamar la atención aquí, sobre la congruencia entre este modelo y las bases metódicas para la lógica política presentadas en este cuaderno: dirección por intereses, apren­dizaje compartido / acción diagnósti­co / análisis formal, investigación acción.

Integrando este tipo de propuestas y como instrumento práctico al servicio de este aprendizaje innovador de los gobiernos, que constituye la dirección estratégica, se ha desarrollado y experimentado una metodología específica. Esta metodología pretende complementar a los sistemas de gobierno regulares y periódicos, tratando simultáneamente las incertidumbres y conflictos. Este tratamiento es diferente al de las tareas de producción propias de la dirección operativa, sin por ello dejar de contar con una disciplina que evite la pérdida de energías en activismo y voluntariado.

Esta peculiar disciplina se conoce en el mundo de las organizaciones públicas como DIRECCIÓN ESTRATÉGICA DE PROYECTOS ("Strategic Issues Management") y se suele presentar como un instrumento específico para desarrollar la capacidad estratégica de las mismas. Comprende el proceso de creación continua del desarrollo de las instituciones con dos grandes articulaciones:

p   La detección, creación y lanzamiento de proyectos programados  y estructu­rados entre los representantes de los gobiernos y los entornos relevantes.

p   La dinámica de puesta bajo control de los proyectos y su trasformación final en sistemas operativos, por la formalización de los procesos, las técnicas y los comportamientos, antes y durante su puesta en práctica.

Esta segunda articulación, que permite delegar todo el trabajo no crea­dor / estratégico en el nivel de la dirección operativa, es la garantía de que el proceso de desarrollo y tratamiento de las turbulencias no se parará por asfixia de sus protagonistas, y por otro lado, de que los proyectos llegan a su destino, una vez concebidos y puestos en marcha, al contar con personas capaces de dominar las variadas técnicas que requiere su ejecución.

En cada momento la organización está formada por:

p   Un conjunto de operaciones.

p   Un conjunto de proyectos.

La dirección estratégica o gobierno es el modo de dirección orientado hacia la realización de tal cartera de operaciones (por medio de las correspondientes direcciones ejecutivas) y de proyectos (por medio de los correspondientes diseños y control).

Un proyecto estratégico debe tener una trayectoria que sigue las siguientes fases:

p   Elección estratégica.

p   Elección del modo de ejecución.

p   Ejecución y transición al estadio operacional o productivo.

Los elementos clave de la dirección estratégica por proyectos son:

p   La implicación de los cargos electos en la confirmación de la misión organizativa del gobierno, la identificación y selección de las cuestiones estratégicas que formarán la agenda política de la institución, y la formulación de los objetivos generales y la estrategia.

p   La existencia de algún tipo de órgano o recursos de análisis, diseño y asesoramiento al gobierno, que le asista en la vigilancia del entorno, la dirección y coordinación de los proyectos hasta su puesta en práctica.

p   La incorporación de un presupuesto estratégico (en el Plan a 4 Años, o en los presupuestos anuales) para financiar los proyectos estratégicos correspon­dientes.

p   Una específica metodología de diseño de proyectos, que garantiza el aprendizaje innovador. El diseño de proyectos estratégicos exige a los cargos electos y sus colaboradores:

·     que se fijen, de antemano, las metas a conseguir de modo que su cumplimiento o incumplimiento, pueda apreciarse claramente;

·     que se fije un plazo, igualmente distinguible para alcanzar las metas;

·     que las metas finales se descompongan en metas intermedias o eventos que permita enjuiciar en plazos sucesivos y discretos si la marcha de las actividades se va acercando a las metas en el plazo previsto.

·     que se detalle una descripción del proceso de trabajo, de la estructura de la organización que los lleve a cabo y los papeles de los principales actores.

·     que se especifiquen los costes del proyecto, con especial atención a los que tienen que ver con la eventual asistencia técnica externa y con las actuaciones de comunicación.

En las fases primera y segunda (estrategia y modo de ejecución) dada la poca experiencia en las tareas correspondiente, algunas metas pueden ser de investigación (es decir, de aclarar hechos para poder establecer a partir de ellos metas de resultados), otras veces, se trabajará con hipótesis y en este caso, será necesario prever la manera de confirmar o disconfirmar por el camino la validez de las mismas; incluso cabe aceptar que las metas, las actividades para lograrlas y los plazos se vayan perfilando desde una situación inicial poco precisa a otra de precisión a lo largo de tales fases; además es aceptable que las incertidumbres se incorporen al diseño, previendo resultados y vías alternativas. Lo que siempre será inexcusable, es contar con un cierto diseño previo a la acción y efectuar periódicamente una evacuación crítica que permita corregir ese diseño si es necesario. Y que todo ello se documente para asegurar el aprendizaje real inmediato, y como memoria para sucesivos aprendizajes.

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Leer + en Cuadernos de Trabajo para Cargos Públicos y sus Asesores, n. 6 PROYECTOS ESTRATÉGICOS:CLAVES PARA UNA INNOVACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVAMENTE ÚTIL

ACCION &I NVESTIGACIÓN

INVESTIGACIÓN&ACCIÓN

Esta es la tercera base metódica propuesta  para elaborar por cada gobierno una lógica de desarrollo de sus procesos políticos y los sistemas de apoyo

La investigación acción es una forma de aprender colectivamente sobre situaciones problemáticas y de emprender acciones para mejorarlas. La vinculación de los términos "investigación" y "acción" señala el rasgo más característico de esta metodología: el sometimiento de las ideas a la prueba de la práctica, como medio de mejorar los planes de actuación y de lograr un aumento del conocimiento sobre los mismos y las situaciones a que se aplican, por parte de los participantes en sus trabajos.

Tal y como concibió la investigación-acción, su creador Kurt Lewin, y después se ha ido aplicando a situaciones sociales complejas, difíciles y dominadas por los conflictos, es un proceso de peldaños en espiral, cada uno de los cuales contiene planificación, acción y evaluación del resultado de la acción.

Comienza con la idea general de que es deseable alguna clase de mejora o cambio en una situación problemática, donde se entremezclan preocupaciones e influencias de los miembros de un grupo. El procedimiento persigue la decisión del grupo y el compromiso con la mejora. Los miembros del grupo, después de una exploración sobre el terreno de las circunstancias y de una puesta en común de valores y percepciones acuerdan un plan general y lo dividen en peldaños sucesivos. A continuación atacan el primer peldaño, siguiendo una secuencia similar a la siguiente:

p   La comprensión de la situación que el grupo es capaz de compartir, le permite diseñar y acordar un plan de acción para mejorar lo que está ocurriendo. Los planes de acción deben ser flexibles y sensibles al cambio, respondiendo a las circunstancias. Y sus metas deben considerarse con realismo en el marco de las negociaciones y compromisos  necesarios para su logro. Unas metas que signifiquen adelantos o mejoras modestas pueden ser suficientes en una primera etapa, confiando en la capacidad de acumulación y aproximación que pueden tener los sucesivos peldaños.

p   El plan se ejecuta a través de las acciones que lo ponen en práctica. La acción es fruto del debate crítico del grupo, y resulta como una variación reflexiva de la práctica existente.

p   Los efectos de la acción son observados, a partir de los datos registrados y recogidos por sus propios actores. La observación tiene el objeto de documen­tar los efectos de la acción. La documentación creada debería ser capaz de facilitar la reflexión sobre el proceso mismo de la acción, los efectos (tanto pretendidos como inesperados) de la acción, las circunstancias en que la acción se ha desenvuelto y las limitaciones o ampliaciones que han supuesto a la acción y sus efectos, y cualquier dimensión de la realidad que sea relevante y no haya sido contemplada de antemano.

p   La reflexión trabaja sobre la acción registrada en la observación y enriquece el marco de referencia previo de los participantes cuando las nuevas perspectivas que, sobre la situación y las posibilidades de actuación, se derivan de la nueva descripción y valoración de la realidad, proporcionada por el debate entre los miembros.

Estos cuatro momentos de la investigación-acción forman una etapa de la espiral continua puesta en marcha por el método. En cada etapa, puede ponerse en causa y rediseñarse el plan general y las etapas-peldaño que lo forman, y, sobre la plataforma más firme de los aprendizajes logrados, acometer una nueva fase del cambio.

Los métodos de investigación-acción son conocidos y utilizados en el campo de los servicios personales de las instituciones locales. Por ello, entendemos que no merece la pena emplear más espacio para exponerlos. Quizá, sí es interesante señalar la oportunidad de experimentar estos métodos y de solicitar el concurso de profesiona­les experimentados en los mismos, en campos donde su uso es poco frecuente, como cuestiones estratégicas en la ordenación del territorio, la seguridad ciudadana y los cambios organizativos.

En la misma línea de conjuntar la teoría y la práctica, la metodología de la "reflexión en la acción" de Donald A. Schon  y sus propuestas de un "practicum reflexivo" en el entrenamiento de profesionales para las demandas de la práctica, tendrán que influir lo antes posible en la preparación de políticos y sus asesores, en la asunción de las tareas de liderazgo político y social, como diferenciadas de las tareas de una dirección administrativa.

EJERCICIOS

§  Reflexionar sobre el grado de desarrollo de los sistemas de gobierno y el nivel de procesos políticos, junto con sus participantes, que en ellos se activan, percepción / definición de problemas, priorización, organización de la gente que prioriza, acceso a los que deciden, planteamiento de la agenda política, formulación de soluciones, legitimación, presupuestación, puesta en práctica, evaluación.

§   

§  Hacer una lista de las cuestiones estratégicas que se deducen de ellos.

§   

Identificar las fuentes de incertidumbres y conflicto

PROCESOS POLÍTICOS EN UN MUNDO AMBIGUO

PROCESOS POLÍTICOS EN UN MUNDO AMBIGUO [1]

Esta es la segunda base que proponemos para que cada gobierno desarrolle su propia lógica política. El texto está extraido del Cuaderno para Cargos Públicos y sus Asesores, n. 6 PROYECTOS ESTRATEGICOS: UNA INNOVACION POLITICA Y ADMINISTRATIVAMENTE ÚTIL 

La elaboración política, o como antes la hemos llamado el proceso de elección estratégica, es una actividad colectiva que implica la búsqueda de soluciones que puedan ser ampliamente toleradas / apoyadas, porque son ideales (satisfacen adecuadamente las necesidades de las partes relevantes) y estables (tienen suficiente consenso de modo que su puesta en práctica no es inmediatamente amenazada por vaivenes de poder). Estas condiciones son más verosímiles de conseguir cuando los participantes, además de reconocer sus intereses particulares, también llegan a experimentar alguna experiencia común más amplia. La comunica­ción juega un papel clave en desarrollar vocabularios comunes de interés. Cuando lo que se persigue es la acción, y no sólo la descripción o el estudio, se requiere que los participantes desarrollen actitudes y habilidades para conceptualizar la realidad de forma que lo "interno" y "externo" de cada uno de ellos estén interrelacionados, para atribuir a las situaciones problemáticas significados múltiples y contradictorios, y para no sentir especial desasosiego a la hora de ir cambiando estos significados por otros que pueden ser muy diferentes a los mantenidos anteriormente.

Las actuaciones tanto de políticos, como de sus asesores y de los técnicos que colaboren con ellos, deberían acomodarse a las siguientes guías:

p   Antes de definir una situación problemática, es necesario reconocer todos los valores y perspectivas individuales de los participantes, más allá de los valores y perspectivas de los que tienen la competencia para decidir la política.

p   La flexibilidad en la interpretación y asignación de valores, como capacidad para ver el mundo de diferentes maneras en momentos diferentes y de cambiar las propias opiniones sobre los resultados a valorar, es clave para conseguir una acción satisfactoria para todos. Esta flexibilidad es importan­te que exista o se desarrolle tanto en los responsables de elaborar la política como en los demás actores.

p   "Futuros" alternativos posibles, con fronteras difusas, más que metas-blanco específicas, propias de la dirección por objetivos, debidos a las ambigüeda­des en que se desarrolla la experiencia.

p   Debe darse la mayor importancia a la energía disponible, entendiendo como tal, el compromiso o inclinación a gastar esfuerzos, sea cual sea el resultado de su uso. Los participantes en un proceso político pueden tener muchos polos de atención que dispersen la atención y la energía, del proceso en cuestión. La energía disponible, y su eventual desarrollo, es un factor trascendental en las decisiones y los resultados a obtener.

p   Los procesos de planificación, sus participantes, metas, diseño del proyecto, estructuras organizativas, deben considerarse temporales y sometidos a reconsideración y sustitución por otros. Esto será consecuencia del tratamiento de las ambigüedades presentes en la situación. Otra consecuencia debe ser la aceptación de esa misma ambigüedad en cuanto al calendario de los procesos.

Incorporando estas guías, podemos definir un modelo simplificado  de un proceso de elaboración política. Superponiendo este proceso  con las etapas de la "planificación basada en los intereses", presentada más arriba en este mismo cuaderno, obtenemos una buena base metódica para conducir procesos de elección estratégica. El proceso de elaboración política tiene los siguientes componentes:

p   Estímulo.

p   Identificación de las partes relevantes.

p   Desarrollo de perspectiva por tres empujes:

·     Aprendizaje compartido.

·     Acción Diagnóstico.

·     Análisis Formal.

p   Articulación, implementación y Evaluación de la Política.

Estimulo

Este proceso merece la pena acometerlo cuando:

p   es evidente que la acción administrativa no produce resultados satisfactorios;

p   es verosímil que la situación tenga un impacto a largo plazo en los que han de tomar las decisiones;

p   están afectadas metas principales;

p   hay una oportunidad de producir un cambio importante;

p   las relaciones y conflictos con el entorno están consumiendo una parte desproporcionada de los recursos de la organización;

p   la implantación con éxito requiere un respaldo amplio.

Identificación de las Partes Relevantes

Siempre serán partes relevantes los cargos electos y los técnicos y directivos de las unidades municipales relacionadas con el tema en cuestión. Pero también lo deberán ser los grupos externos organizados, las individualidades con aportaciones posibles, los representantes de otras Administraciones y los técnicos externos necesarios para completar la competencia necesaria para tratar los nuevos problemas. (Sin perjuicio de prever situaciones de aprendizaje para que todos los participantes estén al nivel requerido de dominio de la situación).

A la hora de decidir los participantes, en concreto, merece la pena tener en cuenta la precaución de no dejarse encerrar en un círculo reducido de directivos de asociaciones que defienden su exclusividad de la representación. Salvo en los casos en que esa representatividad interna y externa esté muy claramente demostrada, puede ser prudente:

p   invitar a miembros de las asociaciones que no sean directivos, o al menos buscar una buena información sobre sus puntos de vista,

p   y aumentar el número de agrupaciones sociales participantes o encontrar un modo de implicar a personas individuales que, por su liderazgo social o su competencia, pueden tener un papel de ampliar y equilibrar las visiones en juego.

Si el grupo a reunir se hace demasiado numeroso, será necesario recurrir a grupos pequeños superpuestos y / o la utilización del método Delphos para obtener información de personas que no es posible reunir.

 Desarrollo de la Perspectiva por Tres Empujes

La obtención de una visión suficientemente amplia y compartida entre los participan­tes es un proceso tenso, iterativo y algo contradictorio que puede lograrse a través de tres empujes entrelazados

Aprendizaje compartido

Si la situación problemática no puede describirse de una sola manera, el elaborador de política debe buscar apreciaciones múltiples, promoviendo un aprendizaje compartido  y una síntesis de la comprensión entre los participantes.

Esto exige más que la recogida pasiva de las opiniones de los clientes sobre el problema. La tarea es crear un ambiente en el que cada persona aprende sobre la situación con los otros participantes; y en tal proceso:

p   cada uno intenta comprender los sentimientos, valores y percepciones de hechos propios y de los otros, y los modelos del mundo correspondientes;

p   se va produciendo la síntesis de estas entradas en nuevas apreciaciones de la situación, que se consensuan en lo posible, pero sin olvidar las comprensiones no compatibles;

p   se van acoplando las visiones resultantes, que pueden seguir siendo divergentes, en la "solución" o fase de acción.

En la medida que este proceso consume tiempo y desvela conflictos y puede no generar consenso, produce cierta angustia por tomar alguna acción. Estas condiciones sugieren la necesidad de un segundo empuje que mostramos a continuación.

Acción Diagnóstico

Una comprensión más rica de una situación problemática es consecuencia, con frecuencia, de intentos de cambiar la naturaleza de esta situación. Esto produce una creciente inclinación hacia actuar y aprender, más que a actuar y resolver.

Las acciones o "experimentos" sobre la situación son de naturaleza radicalmente diferente de la investigación científica. El objetivo no es comprobar una hipótesis sobre una situación que se presume estable, sino descubrir la naturaleza de la situación tal y como existe y explorar el rango de las posibilidades para el cambio futuro.

En un intento de clarificar cuál sería la política o la solución adecuada, la acción o intervención diagnóstico puede seguir el siguiente proceso:

p   Centrarse en uno o más aspectos de la situación problemática interpretados como especialmente ambiguos o conflictivos.

p   Seleccionar una acción alternativa. Esta alternativa debe reflejar las recomen­daciones ampliamente compartidas por los participantes, o debe ser elegida para iluminar diferencias.

p   Poner en práctica la acción.

p   Evaluar la salida utilizando una perspectiva de aprendizaje compartido de los resultados por cada uno de los participantes.

La acción o intervención diagnóstico, debe realizarse con metodología de investigación-acción, como un experimento que incluye la comprensión de los participantes. La acción es un intento de crear un entorno que mejora la comprensión y el compartimiento de acciones deseables que se podrán codificar como política. La intervención diagnóstico se dirige a provocar nueva comunicación entre los participantes, de modo que el proceso de evaluación de la política pueda continuar. Y también, trasforma la realidad de la misma situación.

Análisis Formal

La tercera perspectiva o empuje reside en el uso de las variadas técnicas de análisis de las políticas públicas (en el sentido amplio de "mejor comprensión de las cuestiones socio técnicas para lograr mejores soluciones + tomar en cuenta las dificultades políticas y organizativas asociadas con la decisión pública y su puesta en práctica + el uso de la intuición y el juicio + el examen de una política por descomposición en sus componentes y el diseño y síntesis de nuevas alternativas"). Los elaboradores de política deberán de seguir utilizando las técnicas como una ayuda  para comprender situaciones complejas. Sin embargo, las situaciones complejas serán más tratables por el análisis formal cuando su naturaleza se haya revelado a través del aprendizaje compartido y la acción diagnóstico. Ante todo, se ha de evitar la tentación frecuente de utilizar un estilo o técnica analítica como árbitro del proceso político. Las habilidades técnicas deben añadir riqueza al proceso político y no constreñirlo.

Métodos de tipo cuantitativo, descriptivo o intuitivo / creativos, deben ser dominados por los analistas que ocupen el papel de asesores de los cargos electos, para explorar ciertas ideas o tareas resultantes de la perspectiva del aprendizaje compartido, de modo que la aplicación de estas técnicas aporten nuevas entradas al proceso de aprendizaje. Todo lo que puede lograrse a través de los métodos de análisis de las políticas públicas, en la descripción de la situación problemática, el diseño de soluciones, la evaluación de la puesta en práctica, debe solaparse con lo avanzado en las otras dos perspectivas y alimentar a su vez los avances de éstas.

Articulación, Implementación y Evaluación de la Política.

Una vez que los tres empujes han sido recorridos sucesivamente y se siente que no se mejorará más la comprensión de la situación y la síntesis de las posibles acciones, es el momento de articular y formular la política, por medio de los instrumentos más familiares, planes, programas y presupuestos, como guías de la acción.

La implantación de la política formulada, puede implicar necesidades de trasforma­ción de la administración encargada de ello, y esto, a su vez, puede requerir un nuevo proceso político, por los juegos de poder que desencadena el cambio organizativo.

Las actuaciones resultantes de esta política se pilotan y evalúan y la evaluación se utiliza para afirmar la política adoptada o para reconocer la necesidad de volver a empezar.

Un resumen del proceso

Las rayas discontinuas de la figura quieren significar que existe una distinción borrosa entre las etapas del proceso. Cambios en el entorno pueden causar el abandono de esfuerzos en marcha y estimular nuevas interacciones del proceso como un todo, o la introducción de grupos de participantes, hasta el momento excluidos.

En cambio, es continuo el énfasis que los cargos electos y sus analistas deben poner en desarrollar métodos de trabajo colectivo y entrenarse profundamente en su práctica, en orden a mantenerse con la adecuada flexibilidad para trabajar bajo las condiciones de ambigüedad que permite un buen desempeño en los procesos de elección estratégica o políticos.

           

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[1]Esta aproximación está basada en el capítulo 3  "Enriching Policy Premises for an Ambiguous World", de R.A. Goodman y A.S. Huff, pags. 334/361, perteneciente al Tomo III del libro colectivo MANAGEMENT HANDBOOK FOR PUBLIC ADMINISTRATORS, publicado por Van Nostrand Reinhold Company, New York, 1.978

LA DIRECCION POR INTERESES, UNA BASE PARA LA LOGICA POLITICA

DIRECCIÓN POR INTERESES [1]

Tanto el cargo electo, como el analista de política y los directores públicos encontra­rán útil familiarizarse con la práctica de la dirección por intereses para sus tareas de interacción con grupos y organizaciones distintas de la suya propia. Una de las técnicas de la aproximación de la dirección por intereses se denomina "planificación basada en los intereses". Esta técnica tiene su origen en proyectos urbanísticos del Canadá y ha sido aplicada posteriormente por su Administración Federal. Según esta aproximación, la planificación basada en los intereses consta de cinco etapas principales que no tienen un orden fijo y, en la práctica, pueden simultanearse o cambiar el orden de la secuencia que mostramos a continuación:

1.- Identificación del problema. La definición preliminar del problema y sus elementos, debe diferenciar los aspectos calculables de los no calculables, así como las variables controlables desde el organismo planificador de las incontrolables para el mismo.

2.- Identificación de los grupos de interés relevantes en el problema. Se identifica la circunscripción ("constituency") de intereses que rodea al problema junto con la visión / perspectiva de cada interés.

3.- Definición sucesiva de los problemas de la circunscripción de intereses. El responsable inicia un proceso de definición sucesiva del problema a través de la interacción entre los grupos de interés. Así la definición inicial puede reducirse o ampliarse, introducir intereses adicionales, o introducir nuevas perspectivas que abran nuevas posibilidades para su resolución.

4.- Conexión progresiva de los intereses de los grupos relevantes. El trabajo busca y favorece el desarrollo de elementos comunes o complementarios entre las percepciones mantenidas por los diferentes grupos de intereses. Las conexiones entre los intereses se construyen  en torno a estos elementos, lo que conduce a un acuerdo sobre cómo responder al problema o partes del problema. El proceso puede requerir una ulterior redefinición del problema(una vuelta a la etapa 3), y escrutar  perspectivas adicionales sobre el mismo, para elevar las posibilidades de una conexión creativa de intereses, por encima del simple nivel de intercambio.

5.- Logro de un consenso entre los grupos de interés. La conexión progresiva de perspectivas de los grupos de intereses, tanto sobre el problema como sobre la solución, se encamina por el responsable del proceso hacia algún nivel de consenso factible sobre cómo resolver el problema. Esto implicará generalmente un conjunto entrelazado de decisiones sobre cómo se han de desplegar ciertos recursos con respecto al problema. La respuesta conjunta  puede ser una de compromiso hacia una solución comprensiva  para un problema calculable, o de no-solución; en cuyo caso, muy probablemente se seguirá una aproximación "incrementalista desarticulada" (compromisos mínimos).

Podemos denominar a esta aproximación como "planificación por negociación" o "planificación participativa". La dirección por objetivos, aparece como una técnica para asegurar la traducción a la práctica de los objetivos, definidos a través de la dirección por intereses.

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[1]Las ideas de este apartado están obtenidas del capítulo 5 " La Gestión Pública del Interés Privado", de M. Chevalier y T. Burns, pags.141/160, del tomo I del libro colectivo GESTIÓN DE ENTES Y EMPRESAS PUBLICAS, publicado por la Editorial Desclée de Brower, Bilbao, 1.988. Más allá de la breve síntesis que aquí ofrecemos, es recomendable la lectura del texto íntegro.

LOGICA POLITICA, PROCESOS POLITICOS, POLITICA DE ABAJO ARRIBA, EMPODERAR

La administración pública tiene su lógica y sus reglas, fundamentadas en el derecho administrativo. Y aunque no siempre se cumplan sus reglas, contiene reglas para reclamar su cumplimiento o reparar su incumplimiento. Esta lógica es una lógica jerárquica que favorece la prevalencia de las decisiones generales y de los órganos mayores, sobre las decisiones particulares y de los órganos menores.

Cuando esta lógica se aplica a las decisiones políticas, estas tienden a ser autoritarias y de arriba abajo. Cuando, pues, una ley o un plan se genera y aprueba, a partir de propuestas elaboradas en un nivel general –ministerio, consejería - , puede haber alcaldes que consideren que su municipio no encaja bien en los supuestos generales aprobados y que los intereses propios del mismo han sido ninguneados. Cuando se da esta situación, se entiende que el alcalde/secretario general no pueda empoderar a sus militantes ni a sus votantes que podrían tener mucho y sensato que decir sobre el tema, tanto más si se quiere entrenarles como un eslabón de una política de abajo arriba. Lo cierto, es que nuestro sector público, funciona con una lógica de suborodinación burocrática y de arriba abajo, heredada del régimen anterior. Claro que un alcalde puede lograr, fruto de su acción, que las peculiaridades de su municipio no salgan perjudicadas por la normativa general; pero esto ya pasaba antes.

La aplicación exclusiva o predominante de la lógica administrativa en las cuestiones políticas está acarreando serios errores en las decisiones que tienen que ver con ellas. Es frecuente, que no se obtenga lo que se pretendía con las decisiones, o que la acción que se ha pretendido llevar adelante cuente con la indiferencia o desaprobación de suficiente número de ciudadanos como para contribuir más a la disminución y hasta pérdida de su mayoría, que a lo contrario.

Los gobiernos están acostumbrados a decidir y actuar como si no existieran incertidumbres y/o conflictos o a zanjarlos unilateralmente o a esperar resolverlos con criterios técnicos.

Y sin embargo, en la política es normal que se presenten situaciones problemáticas cuando se pretende establecer objetivos políticos, teniendo en cuenta las posiciones de grupos con intereses distintos, cuando la evaluación de los servicios que se prestan muestra problemas no resueltos a pesar de los pretendido o cuando tienen lugar protestas más o menos públicas de los ciudadanos. En otras ocasiones, son la consecuencia de que el gobierno se sienta obligado a incluir en su agenda política, cuestiones poco delimitados que contienen un grado mayor o menor de incertidumbres/conflictos acerca de la naturaleza de los problemas a resolver, las metas a establecer y los medios técnicos y organizativos para resolver los problemas. El sentimiento de obligación puede venir motivado por promesas incorporadas al programa electoral, propuestas sobre estados futuros de la ciudad definidos con poca precisión en foros y seminarios ciudadanos, apreciación de amenazas/oportunidades en la elaboración de un plan estratégico, intentos de evitar pérdidas electorales en un segmento de voto móvil.

Las incertidumbres y los conflictos pueden encontrarse, pues, tanto en las metas a alcanzar como en los medios técnicos y organizativos para alcanzarlos. Pueden referirse a cuestiones operativas (“¿Se alcanzará esta meta con este medio?¿Cuál sería el medio más adecuado?, como referirse a preferencias y criterios de actuación  de los actores relevantes en cada situación (segmentos de electores, organizaciones interesadas, cargos electos, técnicos y sindicatos de la administración)

La lógica administrativa no está preparada para procesar las incertidumbres/conflictos  que son tarea insustituíble de los cargos políticos. Para poder asumir esta tarea y no evitarla con atajos técnicos y administrativos,  los políticos necesitan dotarse de una lógica política, acordar unos procesos políticos, apoyados en unos sistemas de gobierno.

Bases metódicas de una lógica política para uso de cargos públicos.[1]

Es tarea de cada gobierno, acordar cuál es la lógica con que tratarán las situaciones problemáticas que han de abordar. Como sugerencias para ello, recojo aquí tres orientaciones que a mi me han servido combinados en varias situaciones.

·       La dirección por intereses, especifica del trabajo político como diferente de la dirección por objetivos, propia del trabajo operativo. Prácticas de iterativamente, definir el problema, identificación de los grupos de interés relevantes en el problema, definición sucesiva del problema a través de la interacción de los grupos de interés, conexión progresiva de los intereses de los grupos relevantes y logro de un consenso entre los grupos de interés, contribuyen a resolver incertidumbres y conflictos en las metas de proyectos públicos.

·       Procesos políticos en un mundo ambiguo. La elaboración politica , o proceso de elección estratégica es un actividad colectiva que implica la búsqueda de soluciones que puedan ser ampliamente toleradas/apoyadas, porque sojn ideales (satisfacen adecuadamente las necesidades de las partes relevantes) y estables (tienen suficiente consenso de modo que su puesta en práctica no es inmediatamente amenazada  por vaivenes de poder). Una metodología completa será objeto de una próxima entrada.

·       Acción/Investigación. Es una forma de aprender colectivamente sobre situaciones problemáticas y de emprender acciones para mejorarlas

    

Procesos políticos y sistemas de gobierno

La elaboración y puesta en práctica de las decisiones políticas, como aplicación práctica de una lógica política, puede formar procesos políticos como conjunto de interacciones sociales que tienen lugar en una comunidad para,

•           Llevar los problemas públicos a la consideración del gobierno: percepción y definición de los problemas, agregación (¿cuánta y qué gente piensa que un problema es importante?), organización (¿cómo se organiza esa gente?), representación (¿cómo consigue llegar a los que toman las decisiones?), establecimiento de la agenda política.

                                                

•           Actuar el gobierno sobre los problemas: formulación (¿quién desarrolla, cómo y qué  propuesta de solución?), legitimación (¿quién apoya la propuesta de solución y cómo se mantiene un apoyo mayoritario?), presupuestación (¿cuánto dinero se provee? ¿se considera suficiente?)

•           Poner en práctica soluciones por parte del gobierno: implementación (¿quién administra la puesta en práctica de soluciones y cómo mantiene el apoyo?

•           Llevar a la consideración del gobierno los programas ejecutados: evaluación (¿quién juzga los resultados y por qué métodos?), ajuste / terminación (¿qué ajustes se han hecho y en qué termina la cuestión?).

Estos procesos políticos deberian soportarse por reglas y soportes de información, que podemos llamar sistemas de gobierno.

En otras entradas, hemos venido tratando algunos de ellos, como la agenda política, la determinación analítica funcional de la base presupuestaria, el plan y presupuesto  a medio plazo, los presupuestos y programas anuales.

En la próxima entrada, trataremos con detenimiento una metodología especialmente práctica tanto para tomar buenas decisiones políticas y asegurar su ejecución, como para empoderar a cargos públicos, militantes y votantes, los grupos de proyecto estrategico.

     

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 [1] Recojo aquí una síntesis del contenido del apartado del mismo título en el Cuaderno de Trabajo para cargos Públicos y sus Asesores, n 6, PROYECTOS ESTRATEGICOS: CLAVES PARA UNAINNOVACION POLÍTICA Y ADMINISTRATIVAMENTE UTIL.  En sucesivas entradas prestaremos atención a estas tres orientaciones)