ENTRENANDOSE PARA DIRIGIR EN LA POLÍTICA (II)

El dominio y control de la tarea.

En casi todos los casos vividos llevando a cabo estos estudios de organización, nos hemos encontrado con una necesidad que ha generado un proyecto específico de mejora: la necesidad de dotarse de un sistema que permita al gobierno conocer y controlar las actividades que ejecuta el ayuntamiento y su impacto en los ciudadanos. Y, previamente en muchos de esos casos, redirigir la política financiera y fiscal de la Institución local

Efectivamente, ya no se puede dirigir financieramente una institución pública a partir de una lógica incremental de los ingresos y un reparto de los gastos en función de la importancia política interna del titular de cada departamento. Los recursos tendrán que ser asignados a las actividades según la prioridad que represente el valor público que generan y el gasto que extraen del presupuesto publico (= monto de gasto – ingresos propios de la actividad). Y los resultados de los sucesivos ejercicios presupuestarios deberán asegurar que la diferencia de ingresos y gastos asegure el ahorro (bruto y neto) necesario para hacer frente a las amortizaciones de los créditos contraídos, al menos, O en caso positivo para acometer nuevos servicios o inversiones por autofinanciación. Y, al mismo tiempo, cumplir los requisitos de remanente de tesorería y la carga financiera y el indicador de carga financiera que determina la normativa hacendística. 

En los presupuestos públicos se puede encontrar un instrumento para esto y para priorizar con sensibilidad política y para dirigir con eficiencia su ejecución.

Al menos desde el comienzo de los años 90, la legislación presupuestaria ha completado un conjunto de normas e instrumentos para poder llevar a la práctica una gestión pública eficiente. Los planes financieros a cuatro años, los presupuestos presentados funcionalmente han permitido visualizar el valor público de cada una de las actividades ejecutadas por cada institución, como criterio para una priorización que tenga en cuenta una sensibilidad política.

Experiencias realizadas en cuanto a desarrollar estructuras presupuestarias suficientemente analíticas (de 200/400 actividades diferentes en municipios pequeños y medianos), calcular sobre ellas las bases presupuestarias de un ejercicio y su reducción antes de ampliarlas en el siguiente ejercicio; y priorizar esas ampliaciones, han demostrado que una voluntad política consciente no tiene porqué perder votos para mantenerse en la línea de los objetivos de ahorro necesarios. Priorizar las actividades que financia un presupuesto analítico. de acuerdo con las prioridades de los votantes y las de los técnicos y empleados públicos, puede asegurar ahorros importantes de gastos sin eliminar prestaciones priorizadas por los votantes.

 Y, por otra parte, con el aval de una Norma Presupuestaria de Eficiencia, este tipo de presupuesto funcional programado por actividades, sirve para asegurar su ejecución eficiente y congruente con los resultados políticos que se persiguen.  

Dotarse de un presupuesto funcional analítico y llevar a cabo su elaboración/modificaciones periódicas, según una norma presupuestaria acordada, sirve tanto a coligarse el gobierno y éste con la administración, como a una buena comunicación con los ciudadanos.  

Los proyectos de entrenamientos para dirigir

El Estudio de Organización permite diseñar y acordar los proyectos de entrenamientos para dirigir que permitirá contar con la organización que se desea.

Esto proyectos pueden referirse a cada miembro del gobierno individualmente, a cada grupo que forma el gobierno y al gobierno en su conjunto.

Cada miembro del gobierno puede tener unas necesidades de entrenamiento particulares que convendría atender. Y sobre todo si el miembro quiere fomentar su capacidad de indagar sobre sus prácticas para actuar consciente y decisivamente, y apreciar los efectos en el mundo exterior mientras actúa.     

Los entrenamientos para cada grupo y para el gobierno en su conjunto, pueden diseñarse a propósito de las decisiones y acciones que se establezca deben tomarse en la elaboración y ejecución de los presupuestos y programas anuales y de los proyectos de cambio/mejora de la organización que se haya aprobado llevar a cabo y de los proyectos estratégicos que se pongan en marcha.

Las acciones de entrenar responderán al ciclo continuo de preparar – registrar-evaluar.

El ciclo del entrenamiento y una colección de situaciones de entrenamiento en los tres ejes – coalición partido/gobierno, coalición de partidos en el gobierno y coalición gobierno/administración serán objeto de un nuevo documento  

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Leer + en este mismo blog y en www.marcoslekuona.net/ Publicaciones, resúmenes de los Cuadernos nº 2, 3,  5 y 6

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En la Jornada PRACTICAS DE GOBERNANZA EFICAZ y en el seminario LOS PRESUPUESTOS PUBLICOS, INSTRUMENTO DE GOBIERNO Y DIRECCIÓN, se profundiza en estas cuestiones.

DOTÁNDOSE DE REGLAS Y SISTEMAS DE GOBIERNO (VI)

DETERMINACIÓN Y TRATAMIENTO ANALÍTICO DE LA BASE PRESUPUESTARIA, PRESUPUESTO Y PROGRAMAS ANUALES, PLAN A 4 AÑOS, NORMA DE EFICACIA Y EFICIENCIA  (4)

PRESUPUESTOS Y PROGRAMAS ANUALES
Mejora de las prácticas presupuestarias

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La mejora de las prácticas presupuestarias se relaciona con los movimientos de reforma presupuestaria que, a lo largo de todo el siglo XX, han tenido lugar en todos los países democráticos, con el propósito de dotar a los presupuestos públicos de trasparencias sobre objetivos  /  recursos y de convertirlos en instrumentos de control de la eficacia y la eficiencia de las actuaciones públicas. En nuestro país, las iniciativas de estos movimientos se introducen a partir del régimen democrático de la Constitución de 1.978. En la Administración Local, la Ley de Haciendas Locales y su normativa de desarrollo constituyen un marco legal moderno e indudablemente favorable a la trasparencia y la introducción de los criterios de eficacia y eficiencia.

A pesar de ello, la recepción de las determinaciones legales y la inversión en desarrollar nuevos sistemas, es aún pequeña. Sin embargo, el cumplimiento de los requerimientos legales, haría del presupuesto un excelente sistema de gobierno  /  dirección, como consecuencia de su carácter cíclico que favorece el aprendizaje de la experiencia; la práctica de evaluar antes del diseño; la especificación del gasto por finalidades, y el control contable de gastos e ingresos hasta niveles de actividades y órganos.

Una guía para la mejora de las prácticas presupuestarias incluye:

•                   La elaboración de una Norma Presupuestaria.

•                   El debate anual de la situación económico-financiera y la fijación de objetivos relacionados en el presupuesto.

•                   El empleo de una estructura presupuestaria orgánica y funcional desglosada hasta 200 o más actividades.

•                   La descripción de las actividades, de modo que permita a las personas no implicadas en su ejecución una idea de las magnitud del trabajo y la amplitud de los servicios prestados y de sus prestatarios.

•                   La determinación y evaluación de propuestas de Reducción de Recursos y de Ampliación de Recursos, a partir de la Base Presupuestaria.

•                   Un sistema normalizado de efectuar las modificaciones presupuestarias, en base a la evaluación, previsión y revisión de las actividades.

La introducción de los criterios de eficacia y eficiencia va más allá del estricto campo económico-financiero e implica la aspiración a practicar una dirección racional de las actividades, al mismo tiempo que de los recursos. Bajo rótulos diversos como, presupuesto por programas, evaluación, programación, dirección por objetivos, control de gestión y diversas combinaciones de los mismos, los nuevos sistemas son instrumentos que sirven para visualizar el valor público de las actuaciones de las Instituciones por el control de la eficacia y eficiencias de las mismas.

Bajo el título de sistema de evaluación  /  programación, que pretende sintetizar las aportaciones de otros rótulos, se propone llevar a cabo una serie de operaciones de evaluación, diseño previo de las actuaciones en términos de objetivos  /  actuaciones  /  recursos, registro de las acciones ejecutadas, todas ellas animadas por un conjunto sucesivo de negociaciones que consigan y mantengan la implicación de los participantes en la obtención de resultados y en la construcción del mismo sistema. El sistema se compone de actividades agrupadas en tres etapas:

•                   Identificación de objetivos.

•                   Construcción de Programas.

•                   Ejecución, seguimiento y reprogramación.

Cuando a la hora de tomar decisiones los cargos electos se encuentran con situaciones que comportan una dosis alta incertidumbres y  /  o conflictos sobre los intereses  /  necesidades a satisfacer y  /  o sobre los modos de satisfacción o tecnologías, se hace necesario recurrir a un tipo de metodología diferente de las de dirección racional. En este caso, estamos en el campo específico de los cargos electos y la dirección política. Aquí entra en juego la metodología de la dirección estratégica por proyectos para el tratamiento de estas situaciones. Bajo esta metodología, grupos de proyecto estratégico, integrados por cargos electos y sus analistas, representantes de ciudadanos y actores económicos y sociales, técnicos de la administración local, de otras administraciones y técnicos de nuevas tecnologías, trabajan juntos en el despeje de incertidumbres y conflictos hasta la decisión de unos objetivos y un dispositivo organizativo capaz de producirlos  regularmente.

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Leer + en el nº 5 de los"Cuadernos de trabajo para CargosElectos Localesy sus Asesores", titulado PRESUPUESTOS Y PROGRAMAS ANUALES , www.marcoslekuona.net/Publicaciones y algunos entradas de este blog.
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En la 6ª edición de la Jornada PRACTICAS DE GOBERNANZA EFICAZ, Barcelona 15/16 de abril, la mejora de las prácticas presupuestarias se sitúa en su papel de pieza clave de la racionalidad de la práctica del gobierno y la dirección local. Se comentará y distribuirá una amplia documentación sobre cómo hacerlo. Ver detalles en los eventos de Facebook

DOTANDOSE DE REGLAS Y SISTEMAS DE GOBIERNO (V)

DETERMINACIÓN Y TRATAMIENTO ANALÍTICO DE LA BASE PRESUPUESTARIA, PRESUPUESTOS Y PROGRAMAS ANUALES, PLAN A CUATRO AÑOS, UNA NORMA DE EFICACIA Y EFICIENCIA. (1/3)

1.- Los sistemas de gobierno son el conjunto de comportamientos de obtención y tratamiento de la información, decisión y control, junto con sus correspondientes soportes informativos, que un gobierno local lleva a cabo para obtener los recursos y transformarlos en lo que reconsidera necesidades públicas.

2.- Los tres sistemas y la norma que proponemos aquí responden a la necesidad de concretar los propósitos del gobierno y dominar las actividades que está llevando a cabo la administración local.

Dado que conocer lo que está ejecutando la administración permite hacerse una idea de sus capacidades actuales, la Base Presupuestaria puede considerarse un precedente lógico de los presupuestos y programas anuales y del Plan a Cuatro Años. Si bien, si se adopta para ellos un sistema que prevé la modificación periódica pautada, el avance técnico y político que aporta la determinación y tratamiento analítico de la base presupuestaria no tiene porqué estar condicionado a los rituales anuales, que se propone superar.

3.- Determinación y tratamiento analítico de la Base Presupuestaria.

La Base Presupuestaria para el presupuesto de un año dado , es el coste que suman las actividades realizadas en el año anterior ejecutadas como lo han sido ese año, y expresado en costes del año siguiente, en lo conveniente.

Su determinación analítica consiste en desglosar el conjunto del presupuesto en un nivel de la estructura presupuestaria funcional por debajo del programa, llegando al subprograma y a la actividad; y efectuar el desglose de la estructura orgánica que, junto al anterior, sirva para dar una idea concreta de "quién gasta" y "para qué se gasta". 

Su tratamiento analítico es generar, a este nivel de detalle, una descripción de cada actividad, con expresión de los objetivos perseguidos, de las tareas componentes, de los resultados obtenidos, en aspectos tanto cualitativos como cuantitativos. Esta descripción puede completarse con ideas acerca de la evaluación de lo realizado y de la proyección a medio plazo de la actividad. También se incluirá en la descripción los gastos e ingresos efectivamente ejecutados en la actividad realizada.

A partir de esta información, pueden efectuarse evaluaciones y priorizaciones sobre las actividades existentes, que sirvan para tomar decisiones de modificación de la base presupuestaria en el ejercicio siguiente.

La introducción del concepto y el instrumento de la Base Presupuestaria, persigue  mejorar el sistema presupuestario, rompiendo con la lógica incrementalista y de poca trasparencia que es frecuente en las instituciones locales. Esta ruptura se produce en tres ejes simultáneamente:

•                   Introduce la práctica de conocer y evaluar lo realizado, antes de diseñar actividades por venir.

•                   Rompe la opacidad del presupuesto, al desglosar el gasto y el ingreso hasta el nivel de actividad diferenciada (unas 200/300).

•                   Permite empezar a visualizar el valor público de las actividades al comenzar a describirlas, generando así una información que desarrolla un conocimiento colectivo de la actuación de la institución, que se puede compartir hasta donde el gobierno lo considere oportuno.

Desde la posición del cargo electo, estas operaciones le permiten llegar a un conocimiento bastante preciso de lo que se ha ejecutado, que puede servirle para enjuiciar la capacidad de ejecución, localizar disfuncionalidades en la estructura administrativa y oportunidades de mejora de la eficiencia. Hasta donde la descripción de objetivos perseguidos y resultados logrados lo permita, también le servirá para detectar actividades en las que es necesario una reconsideración de los objetivos que tienen en cuenta la dirección administrativa y los técnicos. En conjunto, la determina­ción y tratamiento de la Base Presupuestaria, es un primer sistema de control sobre la administración y puede dar lugar, como veremos, a desarrollos más completos.

Además de su utilidad práctica, este instrumento permite ajustar la práctica presupuestaria a algunas de las disposiciones legales en la materia, no fácilmente exigibles, pero interesantes.

La metodología para la determinación y tratamiento analítico de la Base Presupuesta­ria, que proponemos a continuación, viene dividida en las siguientes operaciones:

•                   Estructura presupuestaria orgánica y funcional.

•                   Descripción de las Actividades Existentes.

•                   Evaluación y Priorización.

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Leer + en el nº 2 de los "Cuadernos de Trabajo para Cargos Electos locales y sus Asesores" SISTEMAS DE GOBIERNOLOCAL:EL PLAN A CUATRO AÑOS  LA BASE PRESUPUESTARIA POR ACTIVIDADES. Un resumen del contenido, así como el modo de adquirir el cuaderno se encuentran en www,marcoslekuona.net/ Publicaciones.

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Una exposición de cómo dotarse de estos y otros sistemas de gobierno, junto con una documentación completa para ello, se proporciona en la  6ª edición de la  jornada PRACTICAS DE GOBERNANZA EFICAZ, Barcelona, los días 15/16 de abril. Ver detalles en los eventos de Facebook

PARA AVANZAR EN LA GOBERNANZA EFICAZ POR MEDIO DE LA MEJORA DE LAS PRÁCTICAS PRESUPUESTARIAS

 En la jornada organizada por DINAMISIS SAFOR, en el pasado sábado 8 de julio, apuntamos la importancia de las prácticas presupuestarias en el aprendizaje de una gobernanza eficaz.

Se puede afirmar sin exageración, que no solo los grupos políticos en oposición, no consideran la creación de valor público como criterio de evaluación de una política, ni manejan prácticas presupuestarias que permitan hacer tal evaluación desde los valores de sus votantes. Tampoco los gobiernos se mueven con estos criterios y prácticas. Lo que explica tanto las pérdidas de votos de unos y otros, como el desgobierno financiero bastante generalizado.

El valor público de una institución se aprecia por los ciudadanos, en términos de la cantidad, calidad y beneficiarios de las prestaciones públicas ("qué para quién, con qué coste"), y, al mismo tiempo por el modo que se deciden, y muy especialmente su transparencia, y la equidad de su reparto.


Técnicamente, nada impide que un grupo de oposición, ofrezca unos presupuestos alternativos a los del gobierno, que sean apreciados por sus votantes actuales y potenciales, como aportadores de más valor público por las prestaciones que les ofrecen y/o por los procesos de decisión que los producen. Estaría ganando dialécticamente por una mayor calidad y eficacia de su gobernanza.

  


En una gobernanza eficaz pueden distinguirse los siguientes rasgos que contribuyen a la sostenibilidad de los resultados políticos:

• El abandono de la visión de las políticas públicas como algo propio de "conseguidores" o "reyes magos" y sus sustitucion por la legitimación en función del valor público generado.
• Mantener la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos por medio de prestaciones públicas en el marco de la capacidad económico financiera que gestiona cada institución, medible, entre otros indicadores, en términos de su ahorro bruto y neto entre ingresos y gastos, el remanente de tesorería y la carga financiera y el indicador de carga financiera. Entender la situación económico-financiera de una institución local, no debe considerarse como una exclusiva de especialistas, sino que debe compartirse por todos los políticos y directivos.
• Prestar tanta atención a los ingresos con que se financian los gastos, atendiendo a los específicos que puedan generar las actividades, y elaborando una verdadera política fiscal transparente. Cuidar de la recaudación efectiva de los derechos liquidados.
• Transparentar que actividades lleva a cabo la institución, llevando a un análisis detallado la estructura funcional del presupuesto, de modo que, queden identificadas al menos, un centenar de actividades en ayuntamientos pequeños, y entre dos y cuatro centenares en ayuntamientos medianos.
•  Transparentar en el interior de cada actividad, las prestaciones y los prestatarios de las mismas, así como los gastos y los ingresos que las financian, y el procesos de producirlas (qué, para quién, cómo, con qué coste").
• Partir en cada ejercicio de la consideración de la base presupuestaria, y proceder a reducir esta base antes de ampliarla en función de los ingresos sobrantes.
• Tomar las decisiones de reducción y ampliación de la base presupuestaria en ejercicios de priorización colectiva, que pueden contribuir a la eficiencia si se realiza con el personal municipal, y a la eficacia si se lleva a cabo con los políticos, militantes y los votantes.
• Normalizar las decisiones presupuestarias en algún tipo de reglamento que puede llamarse presupuestario o de eficacia/eficiencia, que incluya un horizonte no sólo anual sino también cuatrienal.

Naturalmente, este avance en la gobernanza eficaz a través de la mejora de las prácticas presupuestarias, no es privativo de los grupos de oposición. También los gobiernos pueden avanzar por esta línea, y de hecho muchos necesitarían hacerlo. Si coinciden la oposición y el gobierno en estos avances, sólo cabe decir que el sistema democrático local estará mejorando y con él la  satisfacción de sus ciudadanos.

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LEER  +
En la reciente publicación de la agenda de www.marcoslekuona.net, con el título de DINAMISIS SAFOR, se han publicado cinco documentos que desarrollan con bastante amplitud los rasgos aquí mencionados, incluyendo los programas de dos seminarios experimentados.
En Publicaciones de la misma web, se pueden obtener los resúmenes de tres CUADERNOS DE TRABAJO PARA CARGOS PUBLICOS Y SUS ASESORES, el nº 2 "Sistemas de Gobierno Local. El Plan a Cuatro años y la Base Presupuestaria por Actividades", el nº 3 "Entender la situación económico financiera de una Institución Local. Criterios para su valoración", el nº 5 "Presupuestos y programas anuales" y el nº 6 "Proyectos Estratégicos. Claves para una Innovación Política y Administrativamente Útil".